Komu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w gminie

Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, a jej uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; dalej u.s.g.). Podkreśla się, że w tych wszystkich przypadkach, w których ustawodawca przyznał radzie gminy możliwość wypowiedzenia się w kwestiach merytorycznych, powinno to mieć miejsce w formie uchwały. W razie niespełnienia tego wymogu nie można bowiem mówić o zajęciu stanowiska przez radę jako organ kolegialny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 maja 2008 r., sygn. II SA/Bd 930/07, LEX nr 519068).

Czytaj także: Rada gminy: Kto może wnosić projekty uchwał

Apele, wnioski

Podnosi się jednak, że rada może podejmować także apele, wnioski itp. Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2017 r. (sygn. I OSK 117/17, LEX nr 2315836) to, że rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym nie ogranicza jej co do możliwości składania np. deklaracji. Deklaracja jest uchwałą rady gminy, ale nie o charakterze stanowiącym, władczym.

Uchwały są formą uzewnętrzniania woli rady gminy, ale mają niejednolity charakter prawny. Jeżeli uchwała nie jest aktem prawa miejscowego ani innym prawnym aktem indywidualnym, którym rada ingerowałaby w sferę praw bądź obowiązków organów państwowych, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub jakiejkolwiek instytucji mu podległej, czy osób fizycznych bądź prawnych, to nie musi być oparta na normie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 552/18, LEX nr 2494132).

Porządek obrad

Do zadań wójta należy m.in. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Z tego przepisu nie wynika jednak, aby wójt był jedynym podmiotem, któremu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Projekty uchwał mogą być przygotowywane także np. przez przewodniczącego rady, komisje rady czy radnych. Podmioty, którym przyznano inicjatywę uchwałodawczą – w sytuacjach, gdy nie przewidział tego ustawodawca – powinny zostać wskazane w statucie gminy (por. art. 3 ust. 1 u.s.g.).

W wyroku NSA z 19 września 2018 r. (sygn. II GSK 701/18, LEX nr 2601577) zwrócono uwagę, że o istnieniu obowiązku przygotowania projektu uchwały przez wójta, którego naruszenie może być postrzegane jako bezczynność w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g., można mówić tylko wówczas, gdy taki obowiązek przewiduje przepis prawa (np. w przypadku projektu uchwały budżetowej - por. art. 233 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).

Przykład:

W uchwale nr III/24/18 Rady Gminy Dzierżoniów z 20 grudnia 2018 r. w sprawie statutu tej gminy (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 204) przyjęto, że inicjatywa uchwałodawcza przysługuje m.in. grupie co najmniej 3 radnych, komisjom rady gminy i przewodniczącemu rady. Natomiast w uchwale nr XLIX/346/18 Rady Gminy Żórawina z 14 listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu tej gminy (Dz.Urz. woj. dolno. z 2018 r. poz. 5730) inicjatywę uchwałodawczą przyznano m.in. każdemu radnemu, komisjom rady i przewodniczącemu rady gminy.

Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, ale nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.). Do zawiadomienia o zwołaniu sesji trzeba dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał. Na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący musi również zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (tzw. sesje nadzwyczajne). W takim przypadku we wniosku o zwołanie sesji trzeba podać porządek obrad oraz dołączyć do niego projekty uchwał (art. 20 ust. 3 u.s.g.).

Na wniosek wójta przewodniczący rady musi ponadto wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji (art. 20 ust. 5 u.s.g.). Od obecnej kadencji rady gminy uprawnienia dotyczące zgłaszania projektów uchwał w pilnym trybie przysługują także klubom radnych (por. art. 23 ust. 2-4 u.s.g.). Na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy ma obowiązek wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji. W tym trybie każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy (art. 20 ust. 6 u.s.g.).

Uprawnienia mieszkańców

Od obecnej kadencji rady gminy stosuje się także art. 41a u.s.g. dotyczący obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Przewidziano w nim, że z taką inicjatywą może wystąpić grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do rady gminy, przy czym ta grupa musi liczyć w gminie:

- do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób,

- do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób, a

- powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.

O tym, komu przysługuje czynne prawo wyborcze od rady gminy, rozstrzyga art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 754 ze zm.). Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do rady gminy ma obywatel polski i obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Nie ma jednak prawa wybierania osoba: pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinien stać się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania tego komitetu podczas prac rady gminy. Przyjęto także, że rada gminy powinna określić w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji takich inicjatyw i formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty. Taka uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego.

Przykład:

W uchwale nr V.29.2019 Rady Gminy Zagrodno z 31 stycznia 2019 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (Dz.Urz. woj. dolno z 2019 r. poz. 1001) przyjęto m.in., że mieszkańcy gminy, w grupie co najmniej 5 osób, mogą utworzyć komitet inicjatywy uchwałodawczej. O utworzeniu komitetu zawiadamia się przewodniczącego rady gminy, z informacją o przedmiocie danej inicjatywy oraz z podaniem wykazu osób wskazanych do reprezentowania komitetu podczas prac rady. Złożone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej projekty uchwał są ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu gminy i na stronie internetowej gminy. Promocja obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej może być realizowana przez komitet także w innych formach, np. przez wyłożenie projektu w siedzibie komitetu, opracowanie i rozpowszechnianie informatorów i ulotek czy prowadzenie spotkań z mieszkańcami gminy. Natomiast np. zgodnie z uchwałą nr IV/30/19 Rady Gminy Sulików z 30 stycznia 2019 r. (Dz.Urz. woj. dolno. z 2019 r. poz. 1111) komitet inicjatywy uchwałodawczej może utworzyć co najmniej 15 mieszkańców. Przewodniczący rady gminy zwraca się do komisji skarg wniosków i petycji o sprawdzenie, czy projekt uchwały poparła wymagana liczba mieszkańców.

Co w projekcie

W przepisach u.s.g. nie wskazano z jakich elementów powinien składać się projekt, a następnie uchwała rady gminy. Zwraca się uwagę, że projekt uchwały powinien mieć taką treść i formę, aby można było poddać go pod obrady rady gminy oraz aby w razie uzyskania wymaganej większości mógł stać się uchwałą rady. Wskazówki w tym zakresie wynikają z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (dalej z.t.p.).

Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń) oraz niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Podnosi się, że te zasady można odnieść do wszystkich uchwał rady gminy, także tych niebędących aktami prawa miejscowego.

Uchwała rady gminy powinna zawierać przede wszystkim tytuł, przepisy merytoryczne i przepisy o jej wejściu w życie (por. § 14 ust. 1 załącznika do z.t.p.). Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do z.t.p. tekst uchwały trzeba rozpocząć od przytoczenia przepisu ustawy zawierającego upoważnienie dla rady gminy do wydania danego aktu. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną wydania danego aktu przytacza się przepis, który wskazuje organ upoważniony do jego wydania (radę gminy) oraz określa zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie (uchwale rady).

W uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (por. § 118 załącznika do z.t.p.). Rada nie może jeszcze raz uregulować w uchwale tego, co zostało już ustalone w źródle powszechnie obowiązującego prawa. Rada nie może także modyfikować przepisu ustawy przez akt niższego rzędu (por. np. wyrok NSA z 6 października 2015 r., sygn. II OSK 1084/15, LEX nr 1987000).

Podstawową jednostką redakcyjną uchwały jest paragraf. Paragrafy mogą być dzielone na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret. Zgodnie z § 131 ust. 1 załącznika do z.t.p. do projektu uchwały należy dołączyć uzasadnienie. Niekiedy podnosi się, że również uchwała rady gminy (a nie tylko projekt uchwały) powinna zostać uzasadniona. Przykładowo w wyroku WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2006 r. (sygn. II SA/Bk 83/06, LEX nr 192856) stwierdzono, że organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia. W art. 58 ust. 1 u.s.g. przewidziano, że uchwały rady gminy dotyczące zobowiązań finansowych powinny wskazywać źródła, z których te zobowiązania zostaną pokryte. ?

Ogłaszanie uchwał

Uchwały rady gminy będące aktami prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasadniczo wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (por. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). W przypadku, gdy uchwała zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 669/06, LEX nr 275445). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2019 r., II SA/Gd 758/18, LEX nr 2623601).