Les miliciens anti-balakas sont assurés de leur impuniité, Demotix / Toby Woodbridge. Touts droits réservé.Le Conseil de Sécurité des Nations unies a décidé le 10 avril 2014 de déployer une mission de maintien de la paix en Centrafrique qui prendra le relais de la mission de l’Union africaine (MISCA) qui a elle-même succédé à la mission MICOPAX de la Communauté économique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC). La résolution 2149 autorise le déploiement de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation en République centrafricaine (MINUSCA), comprenant un effectif initial d’environ 12.000 hommes, dont certains proviendront de la MISCA. Le 15 septembre 2014, la MINUSCA remplacera officiellement la MISCA.

La résolution vise en premier lieu la protection des populations et l’accélération du processus politique de sortie de crise par des élections. Le transfert de la gestion de la crise centrafricaine aux Nations unies—décision dans laquelle la France a pesé de tout son poids—est la solution d’ultime recours: elle intervient après que cette tâche a été confiée à la CEEAC puis à l’Union Africaine (UA). Recourir à une mission de maintien de la paix de l’ONU présente des avantages logistiques et financiers et cela permet surtout de déployer toute une panoplie des ressources et techniques qui font défaut aux organisations africaines. Toutefois, cela n’efface en aucun cas l’absence de stratégie d’intervention pour stabiliser la Centrafrique.

Succession de missions = succession d’échecs

La MICOPAX a été créée en 2008, la MISCA lui a succédé en 2013 et la MINUSCA lui succédera en 2014. Entre les deux, l’Union européenne peine à déployer une « bridging mission » de 800 hommes depuis le mois d’avril (EUFOR RCA). Mais avant la MICOPAX, MISCA et EUFOR RCA, il y a eu la MISAB (1997), la FOMUC (2002), la MINURCAT (2007) et EUFOR Tchad-RCA (2007). Cette impressionnante série de missions de maintien de la paix est en elle-même un aveu d’échecs. Au chevet de la Centrafrique depuis des années, la communauté internationale n’est, malgré cela, pas parvenue à enrayer sa chute dans la violence. La MICOPAX qui avait un mandat d’interposition entre les rebelles et la capitale ne s’est pas interposée en mars 2013 et la MISCA est restée largement passive face aux exactions de la Seleka et à l’émergence des milices anti-balaka.

Avec la résolution 2149, la communauté internationale joue sa dernière carte en continuant sa stratégie de poupées russes : chaque mission de maintien de la paix est absorbée par une mission plus grande, comme si la réponse à la crise centrafricaine se réduisait à un problème d’effectifs. En Centrafrique, depuis trop longtemps, les missions de maintien de la paix sont la stratégie au lieu d’être l’outil de la stratégie.

Protéger les civils

L’article 30-a de la résolution qui détaille la protection des civils ne laisse planer aucun doute sur le fait que cette mission sera dotée d’un mandat de chapitre VII, autorisant l’usage de la force pour protéger la population civile. Dans cette perspective, la résolution insiste aussi sur la lutte contre l’impunité comme une tâche partagée entre les autorités de transition et la communauté internationale. La MINUSCA devra à la fois contribuer à l’identification et à l’arrestation des auteurs de violations des droits de l’Homme (article 30-e et f) pour qu’ils soient traduits devant la justice nationale ou internationale. A ce titre, elle sera chargée d’œuvrer à la fois du côté de la justice institutionnelle et de la justice non-institutionnelle, souvent plus importante pour les communautés en Afrique. Elle devra aider à la remise sur pied du système pénal centrafricain (article 30-f ii et iii) mais aussi appuyer les initiatives locales de dialogue, de médiation et de réconciliation en coopérant avec les organismes de la société civile et religieux et les autorités de transition (article 30-b iv).

Toute la panoplie disponible en matière d’enquête semble prévue par les Nations unies. En plus d’un expert indépendant, une commission d’enquête internationale a été créée et déployée et l’unité des droits de l’Homme de la mission est aussi chargée de documenter ces crimes. Trois entités des Nations unies sont donc affectées à la même tâche.

La résolution ouvre même timidement la porte à un rôle policier de la mission sur le territoire centrafricain. Son article 40 stipule qu’à la demande des autorités, des « mesures temporaires d’urgence à portée limitée (…) pour maintenir l’ordre public fondamental et lutter contre l’impunité » pourraient être mises en œuvre par la MINUSCA. Non seulement cette résolution fait de la protection des civils une priorité et envisage d’agir au nom des autorités nationales pour rendre cette protection effective, mais elle comporte aussi quelques autres bonnes nouvelles: bien qu’elle soit particulièrement timide dans le domaine du statebuilding, elle met l’accent sur l’urgence de financer les autorités de transition (article 9) et sur la nécessité d’assainir les finances publiques (l’article 11 préconise la mise en place « des mécanismes de renforcement de la gestion des finances publiques et de la responsabilité financière, englobant le recouvrement des recettes fiscales, le contrôle des dépenses et les pratiques en matière de passation de marchés publics et d’attributions de concessions »). Elle prévoit enfin la possibilité de créer un mécanisme d’accompagnement international de la transition (article 10) qui pourrait rappeler le comité des ambassadeurs en RDC durant la transition (2003-2006).

Des outils sans stratégie

Transformer les objectifs louables de cette résolution en actes risque d’être particulièrement difficile pour deux raisons: un prévisible déficit de ressources et le recours à des outils largement élimés.

Pour contenir la crise, la résolution emprunte une large et habituelle panoplie de mesures: l’instauration d’un embargo sur les armes, un régime de sanctions, un programme de DDR (désarmement, démobilisation, réintégration) et une menace de poursuite contre les auteurs de violations des droits de l’Homme. Or les limitations de ces dispositifs sont trop bien connues.

Censé permettre le désarmement des combattants, la pacification de certaines zones et leur réintégration dans la vie civile—entreprise difficile étant donné l’effondrement de l’économie centrafricaine—le DDR est en réalité davantage une aide humanitaire pour les combattants qu’une réelle stratégie de rétablissement de l’ordre: il s’agit avant tout de leur distribuer de la nourriture et quelques biens pour leur réinstallation. L’annonce de la mise en place d’un tel programme produit un effet contre-productif: il génère une inflation de combattants et une prolifération des groupes armés. S’il était un deal du type « armes contre nourriture », le DDR serait acceptable mais très souvent les groupes armés parviennent à ne pas rendre les armes tout en obtenant la nourriture. De plus, le R (réinsertion) du programme est en général négligé et réduit à des formations courtes et à un pécule miséreux. Pour toutes ces raisons démontrées par les expériences passées malheureuses en Centrafrique et ailleurs, et par le fait qu’un réel désarmement est improbable tant que les belligérants ne parviendront pas à un accord ou à une confiance réciproque, les bailleurs de fonds sont très réticents à financer un nouveau programme DDR.

Le problème de l’inapplication des sanctions est aussi bien connu, mais pour autant la résolution  préconise le recours aux sanctions ciblées habituelles. En effet, des sanctions individuelles à l’encontre de Michel Djotodia et François Bozizé avaient été imposées par l’Union Africaine en 2013 mais elles n’ont pas été respectées, comme l’ont montré les nombreux voyages qu’ils ont effectués dans plusieurs pays africains. Ainsi, l’on se demande si les récentes sanctions imposées par les Nations unies et les Etats-Unis seront un jour respectées. Quant à l’embargo sur les armes, on imagine difficilement comment les autorités de transition et la MINUSCA pourraient le faire respecter dans une région où les armes circulent depuis de nombreuses années, où les frontières sont poreuses et où les services de contrôle sont inexistants.

S’il est fort probable que l’ONU puisse enquêter sur les violations des droits de l’Homme et d’identifier leurs auteurs, les expériences passées suggèrent que les faire comparaitre devant la justice pourrait être plus aléatoire. La décision de poursuivre appartient aux autorités nationales du moment et/ou à la Cour pénale internationale (et même au Conseil de Sécurité de l’ONU à travers son pouvoir de saisie), ce qui, dans les deux cas, introduit des paramètres qui ne sont pas seulement légaux, mais politiques.

Pour traiter les causes de la crise, la MINUSCA entend contribuer au dialogue et relancer le processus politique qui se limite, dans la résolution, à l’organisation de futures élections. Et c’est là que se situe le cœur du problème, là où l’absence de stratégie se révèle. L’organisation du processus électoral prévu pour février 2015 apparait elle aussi comme un vœu pieu. Vu la situation sécuritaire et le début de la saison des pluies, il est très peu probable que les élections puissent se dérouler à cette date. Mais surtout, le Conseil de sécurité revient à ses mauvaises habitudes en insistant pour l’organisation d’élections dans les plus brefs délais en guise de sortie de crise. La dernière chose dont la Centrafrique ait aujourd’hui besoin, vue la nécessité de réconcilier les communautés, est une lutte pour le pouvoir, probablement source de divisions internes et d’affaiblissement du poids politique et financier de la communauté internationale. S’il est vrai que les élections ne peuvent être constamment repoussées—à terme, le gouvernement a besoin d’un mandat populaire—la Centrafrique n’est pas prête et le compte à rebours électoral éloigne dangereusement les acteurs en présence des réelles priorités.

Le Conseil de sécurité a conscience de l’effondrement de l’Etat centrafricain, (« Notant avec préoccupation l’effondrement d’une administration déjà fragile, qui limite l’aptitude des nouvelles autorités de transition à gouverner », préambule de la résolution ). Il souhaite tout de même accélérer le processus électoral sans administration nationale et ne dote pas la MINUSCA d’un mandat de reconstruction administrative. En matière de statebuilding, le rôle de la MINUSCA se réduit à « favoriser et soutenir l’extension rapide de l’autorité de l’Etat » (article 30-b vi). Or, cette expression est vide de sens dans ce qui était un Etat fantôme avant la crise et ce qui est maintenant la ruine d’une ruine. Tant que les caisses de l’Etat sont vides et que les problèmes de l’administration centrafricaine, tels que le déficit de compétences, la corruption et la mauvaise gouvernance, n’ont pas été réglés, parler d’extension de l’autorité de l’Etat est une dangereuse fiction.

Le nécessité de la reconstruction de l’Etat centrafricain est reconnue mais soigneusement évitée. La nécessité de la reconstruction de l’économie est complètement ignorée. Pourtant, le relèvement économique du pays est une condition sine qua none du retour de la stabilité. Les jeunes miliciens ont besoin d’une alternative socioéconomique rapide tandis que la population centrafricaine a besoin de pouvoir se nourrir soit en cultivant (relance du secteur agricole) soit en ayant un emploi. Stimuler la création d’emplois, notamment dans le secteur de la production agricole, est essentiel pour stabiliser le pays.

A ces lacunes et omissions va s’ajouter un sérieux problème de mobilisation des ressources pour la montée en puissance de la MINUSCA. Celle-ci a l’avantage de ne pas devoir être créée ex nihilo car elle héritera des 6 000 hommes de la MISCA. Néanmoins, le doublement des effectifs va exiger un effort financier certain dans un contexte où la demande pour des missions onusiennes de maintien de la paix dépasse de loin les ressources que les Etats sont prêts à engager.

Conclusion

La communauté internationale a pris conscience de la gravité de la crise qui secoue la République centrafricaine et cela est positif. Malheureusement elle tente d’y répondre de manière pavlovienne en réutilisant des techniques qui ont fait la preuve de leur inefficacité par le passé et en pensant que l’outil peut remplacer la stratégie. Il est d’ailleurs particulièrement inquiétant de constater qu’un an après le début de cette crise le Groupe de contact international (UN, EU, UA, France et Etats-Unis) n’a pas encore produit une vision claire et structurée pour stabiliser ce pays failli. Or tant qu’il n’y aura pas une stratégie de stabilisation claire et consensuelle, ainsi qu’un engagement à long terme de la part des deux intervenants majeurs et de la région, les missions de maintien de la paix en Centrafrique ne seront que des cautères sur une jambe de bois.